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发达国家乡村治理的典型模式

2019-1-14 11:14 |来自: 搜狐网

摘要: (原文标题:《专家观点:发达国家乡村治理的典型模式》 ) “乡村治理”“乡村建设”或“新农村建设”是现代国家自上而下对农村进行宏观管理和传统乡村自下而上实行自我改造相结合的农村改革策略。乡村治理在西方 ...

     (原文标题:《专家观点:发达国家乡村治理的典型模式》 )

    “乡村治理”“乡村建设”或“新农村建设”是现代国家自上而下对农村进行宏观管理和传统乡村自下而上实行自我改造相结合的农村改革策略。乡村治理在西方发达国家已经经历了数个世纪的发展历程,逐渐形成了符合本国特色的农村发展模式。

    历史发展和实践经验证明,下述国家的乡村治理模式对于缩小本国城乡差距、提高农民收入、改善农民生活质量、促进现代化农村发展都具有明显的成效。

    (一)因地制宜型

    日本造村运动

    因地制宜型模式是指在乡村治理中,以挖掘本地资源、尊重地方特色为典型特点,通过因地制宜地利用乡村资源来发展和推动农村建设,最终实现乡村的可持续性繁荣,以日本的造村运动最为典型。

    二战后,日本政府为了提升社会发展的速度,实行了一套城市偏向政策,导致城乡发展的不均衡和农村发展的落后。为了振兴农村,实现城乡一体化目标,大分县前知事平松守彦率先在全国发起了以立足乡土、自立自主、面向未来的造村运动。在政府的大力倡导与扶持下,各地区根据自身的实际情况,因地制宜地培育富有地方特色的农村发展模式,形成了为世人称道和效仿的“一村一品”。

   
    首先,日本政府根据本国的地形特点、自然条件状况,培育了独具特色的农产品生产基地,如水产品产业基地、香菇产业基地、牛产业基地等。其次,为了提升农产品的附加值,政府采取对农、林、牧、副、鱼产品实行一次性深加工的策略。再次,充分发挥日本综合农协的作用,在农产品的生产、加工、流通和销售环节建立产业链,促进产品的顺利交易。接着,通过完善教育指导模式,开设各类农业培训班、建立符合农民需求的补习中心,提高农民的综合素质和农业知识。最后,政府对农业生产给予大量补贴和投入,支持农村发展。造村运动振兴了日本农村经济,促进了日本农业现代化的实现。

    因地制宜型模式在具体的乡村治理实践中,非常讲究具体问题具体分析的思路,通过整合和开发本地传统资源,形成区域性的经济优势,从而打造富有地方特色的品牌产品。从当前农村发展的现状来看,很难找到适用于各地区的标准化乡村治理模式,因此,因地制宜型的乡村治理能够充分发挥本地优势,有利于提升乡村社会的整体效益。

    (二)自主协同型

    韩国新村运动

    自主协同型模式是以创造低成本推动农村跨越式发展的典型模式,主要通过政府支持与农民自主发展相配合共同推动与实现乡村治理的目标,以韩国的新村运动为代表。


    和日本造村运动的背景相似,韩国新村运动也是在国内重点发展工业经济、壮大城市发展及由此导致的城乡两极分化、农村人口大量外流、贫富差距悬殊的情形下开展的。20世纪70年代,韩国政府决定在全国实行“勤勉、自助、协同”的新村运动。

    自主协同型的韩国新村运动模式具有科学的发展策略。第一,针对农村基础设施破旧的现状,积极兴建公共道路、地下水管道、乡村交通、河道桥梁,改善农村生活环境。第二,改变现有农业生产方式,推广水稻新品种,增种经济类作物,建设专业化农产品生产基地,提升村民的经济收入。“农户副业企业”计划、“新村工厂”计划、“农村工业园区”计划也是政府优化农业产业结构、增加农民收入的重要举措。第三,培育和发展互助合作型的农协,对各类农户提供专业服务和生产指导,促进城乡实现共赢。第四,在各个乡镇和农村建立村民会馆,开展各类文化活动,激发农民的参与性和积极性。第五,在农村开展国民精神教育活动,提高乡民的知识文化,创造性地让农民自己管理乡村和建设农村。新村运动的实施改变了韩国落后的农业国面貌,重新焕发了乡村的活力,实现了农业现代化的目标。

    自主协同型模式是在城乡差距十分大的国家或地区非常实用的一种乡村治理模式。一方面,政府为了维护自身的合法地位,塑造良好的政府形象,需要对农村进行整治和改造;另一方面,长期处于贫困处境的农民,也非常愿意通过自身的努力改变落后的现状,改善生活质量和增加经济收入。

    (三)循序渐进型

    德国村庄更新

    循序渐进型模式将乡村治理看做一项长期的社会实践工作,在此过程中,政府通过制度层面的法律法规调整对农村改革进行规范和引导,逐渐将乡村推向发展与繁荣,以德国的村庄更新为典型。


    德国的乡村治理起步于20世纪初期,其中村庄更新是政府改善农村社会的主要方式。1936年,政府实施《帝国土地改革法》,由此开始了对乡村农地建设、生产用地及荒废地的合理规划。1954年,村庄更新的概念被正式提出,《土地整理法》将乡村建设和农村公共基础设施完善作为村庄更新的重要任务。此后,巴登威滕堡州、巴伐利亚州陆续出台了村庄更新的发展计划。1976年,德国首次将村庄更新写入《土地整理法》,并试图对村庄的地方特色和独具优势进行保持。到了20世纪90年代,村庄更新融入了更多的科学生态发展元素,乡村的文化价值、休闲价值和生态价值被提升到和经济价值同等的重要地位,实现了村庄的可持续发展。德国村庄更新的周期虽然漫长,但是所发挥的价值和起到的影响都是深远的,也更能使农村保持活力和特色。

    循序渐进型模式认为,针对经济社会的快速发展,政府需要不断调适现行的乡村治理目标、方式和手段,以求实现农村社会的整体效益,这是一个长期的发展过程。在循序渐进型的乡村治理模式下,政府通过宏观上的规划制定和综合管理,依靠制度文本和法律框架促进农村社会的有序发展。

    (四)精简集约型

    荷兰农地整理

    精简集约型模式是指在国土面积不大、乡村资源相对匮乏的国家,通过整合现有农村资源,充分发挥地区优势,促进农村社会的和谐发展,以荷兰的农地整理为代表。


    荷兰的国土面积仅为4万多平方公里,却成为了仅次于美国的世界第二大农业出口国,这样的成就和荷兰乡村实行的精简集约型的农地整理模式是密切相关的。早在20世纪50年代,荷兰政府就颁布实行了《土地整理法》,明确了政府在乡村治理中的各项职责和乡村发展的基本策略。在此之后通过的《空间规划法》对乡村社会的农地整理进行了详细的规定,明确乡村的每一块土地使用都必须符合法案条文。1970年以后,荷兰政府改变了过去单方面只强调农业发展的单一路径,而转向多目标体系的乡村建设,如推进可持续发展农业,提高自然环境景观质量;合法规划农地利用,推进乡村旅游和服务业发展;改变乡村生活质量,满足地方需求等。且通过更加科学合理地规划和管理,避免和减少农地利用的碎片化现象,实现农地经营的规模化和完整性。通过农地整理,荷兰的乡村不仅环境良好、景观美丽,且农业经济发达,农民生活条件日益优越。

    精简集约型模式是国家在农村资源相对有限的情形下,通过对乡村精耕细作、多重精简利用的方式,达到规模化和专业化的经济社会效益。精简集约型模式一方面促进了农村经济的发展,保护了乡村地区的自然生态环境;另一方面也达到了村庄城市化、可持续性发展的目的。

    (五)生态环境型

    瑞士乡村建设

    生态环境型模式是指政府通过营造优美的环境、特色的乡村风光及便利的交通设施来实现农村社会的增值发展,提升农村的吸引力,其中瑞士的乡村建设最为典型。


  随着社会化和城市化的发展,瑞士的农村和农民不断减少,但是瑞士政府依旧将乡村发展作为推动国家前进的重要组成部分,努力实现乡村社会的繁荣。瑞士政府十分重视自然环境的美化和乡村基础设施的完善,通过制定相关激励政策,对农业发放资金补助,向农民提供商业贷款,帮助其改善农村环境。通过国家财政拨款和民间自筹资金的方式,政府为乡村增加学校、医院、活动场所、天然气管道、乡村交通等基础设施,完善农村公共服务体系,缩小城乡差距。对乡村的持续性改造使得村庄风景优美、生机盎然、环境舒适、设施完善、交通便利。现阶段,农村与周边自然环境的协调使瑞士乡村具有了独具特色的田野风光,成了人们休闲娱乐和户外旅行的好去处。

    生态环境型模式以绿色、环保理念为依托,强调将乡村社会的生态、文化、休闲、旅游及经济价值相结合,从而改善乡村生活质量,满足地方发展需求。生态环境型模式在工业发达、城市化水平较高以及乡村建设已经达到领先地位的发达国家比较适用。

    (六)综合发展型

    法国农村改革

    综合发展型模式是指以满足农村现代化的需求为核心,通过农村建设的集中化、专业化、大型化,推动乡村的综合发展,以法国的农村改革为典型。


    法国作为经济高度发达的资本主义国家,既是工业强国,又是农业富国。法国只用了二十多年时间就完成了农村现代化建设,主要是缘于其适宜的发展策略。法国农村改革主要包括两方面内容,其一是发展一体化农业。“一体化农业”即在生产专业化和协调基础上,由工商业资本家与农场主通过控股或缔结合同,利用现代科学技术和现代企业方式,将农业与同农业相关的工业、商业、运输、信贷等部门结合起来,组成利益共同体;继而通过其他部门和机构提供资金和技术指导带动农业建设,实现对农业的支持和反哺。其二是开展领土整治,通过国家相关法律法规支持经济欠发达地区乡村,实现农村社会资源的优化配置。

    在农业一体化改革和领土整治工作中,法国政府非常强调应用财政扶持、技术保障以及教育培训等综合的方式来支持乡村建设,助推乡村社会的善治。这些措施加快了乡村地区的发展,使得城乡发展速度、经济水平和预期目标趋于平衡。

    综合发展型模式是在国家的整体规划和科学指导下,通过有效协同的方式,加强各部门之间联系,很好地整合社会中各部门优势资源,使其共同致力于推动乡村社会的发展。它强调完善的合作机制,以融合和互促的手段建设利益共同体,形成工农共同发展的良性经济循环,加快农业现代化的实现。

    (七)城乡共生型

    美国乡村小城镇建设

    城乡共生型模式遵循城乡互惠共生原则,通过城市带动农村、城乡一体化发展等策略推动乡村社会发展,最终实现工业与农业、城市与农村的双赢局面,以美国乡村小城镇建设为典型。


    美国是世界上城市化水平最高的国家,非常推崇通过小城镇建设来实现农村社会的发展。20世纪初,美国城市人口不断增加,城市中心过度拥挤,导致许多中产阶级向城市郊区迁移,极大地推动了小城镇的成长。汽车等交通工具的普及、小城镇功能设施的齐全及自然环境的优越,进一步助推了小城镇的发展。

    美国小城镇的发展与政府推行的小城镇建设政策也有着密不可分的关系。1960年,美国“示范城市”试验计划的实质就是通过对大城市人口的分流来推进中小城镇的发展。在小城镇的建设上,美国政府非常强调个性化功能的打造,结合区位优势和地区特色,注重生活环境和休闲旅游等多重目标。小城镇拥有良好的管理体制和规章制度,可保证小城镇的有序发展。由于美国城乡一体化已经基本形成,因此,小城镇建设能够很好地带动乡村发展。

    城乡共生型模式产生于特殊的社会人文环境,多见于经济发展程度较高的发达国家,以农村完善的公共服务体系和发达的城乡交通条件为基础,能够全面提升国家的现代化水平。在城乡共生模式下,政府在追求经济目标的同时,更加重视乡村生态、文化、生活的多元化发展。

    (八)伙伴协作型

    加拿大农村计划

    伙伴协作型模式是指在互相交流和充分沟通的基础上,通过跨部门的协商合作形成战略伙伴关系,共同致力于乡村善治目标的实现,以加拿大的农村计划最为典型。


    加拿大作为世界上最发达的国家之一,也存在城乡贫富分化的情况。加拿大政府于1998年颁布实施了《加拿大农村协作伙伴计划》,加强对农村基础设施建设、公共事务治理及村民就业教育问题的解决力度。伙伴型的乡村治理模式主要体现在五个方面:第一,建立跨部门的农村工作小组,提高工作效率,降低行政成本,解决乡村问题;第二,建立农村对话机制,定期举办农村会议、交流学习、在线讨论等活动,及时掌握社情民意,为民众排忧解难;第三,构建农村透镜机制;第四,推动和组织不同主题的农村项目,激发企业和个人到农村创业的激情;第五,在欠发达的农村地区建立信息服务系统和电子政务网站,为村民提供信息咨询服务和专家指导建议。通过农村协作计划的实行,政府成为维护村民利益、提高农民生活水平的好伙伴,极大地推动了乡村地区的发展和社会的繁荣。

    伙伴协作型模式改变了以往政府高高在上的形象,政府通过协调各部门之间的关系,成为村民的新型合作伙伴,积极帮助农民改善生活,促进农村现代化的快速实现。该模式的价值还在于实现城乡协调发展,通过平衡城市与农村的经济社会发展水平,提高农村社会的整体效益。

    多中心治理视角下

    发达国家的乡村治理经验

    政府作为乡村治理的主体,提供法律支持和资金保障。首先,通过制定相关法律法规、出台各类政策章程,从制度层面对乡村治理进行宏观指导与整体调控,如日本《农林渔业金融公库法》、德国《土地整理法》、荷兰《空间规划法》、加拿大《农村协作伙伴计划》等,都规定了农村发展的长远目标、具体方式与实现途径,规范了政府在乡村治理中的行为。其次,在物力和财力上支持农村现代化建设,如日本的农产品价格风险基金、韩国的新村建设基金、德国政府的边远欠发达乡村专项的经济补助等。

    农民协会是农村自治组织,改善村民的弱势地位。农民协会指农民在自愿与平等的基础上成立的互利合作的自治组织,是新时期农民提高组织化程度、改变自身在市场经济中弱势地位的重要途径。农民协会类型多样,但在本国乡村治理中均扮演着关键角色,如日本农协在造村运动中承担提升农民素质和文化知识的功能;韩国农协金融机构吸引大量的村民存款,共同发展乡村经济;瑞士农协针对市场需求状况,及时反馈信息给政府和村民,以便正确做出判断,维护农民权益;法国农协提高农业与工业的对接能力,为新农村建提供承接平台。

    城市、企业和学校作为农村发展的支持者,推动乡村的发展与繁荣。发达城市通过建立城乡互利合作模式、大型企业通过开拓农村市场、高等科研院校用过提供农业培训指导,实现繁荣农村的目的。如2006年3月,日本已经有8668个村庄与城市建立了姊妹关系,协同支持农村社会发展;法国许多大型国有企业通过投资项目下乡,实现了工农商三大产业的真正联合,极大地推动了农业发展和农村建设;荷兰的科研院校通过制定科学的教学计划、个性化的培训方案、灵活的上课形式,在开展农民技能培训、提升农村劳动者素的工作中发挥着重要作用。

    村民尤其是乡村精英作为乡村建设的带动者,加快农村改革的进程。日本造村运动的提倡者平松守彦为了向乡民传达“造村运动”的理念,通过走访58个村庄,直接与农民对话,以唤起他们对于建设自己家乡的热情和干劲。在美国的乡村治理中,农村的每部法律法规都需要公民的积极参与,只有在广泛邀请村民积极参与的基础上所形成的法律和政策才是有效的。在德国,村民的积极参与对村庄更新项目的完成起着决定作用。村民尤其是乡村精英在乡村治理中作用的发挥,极大地加快了乡村改革的进程。

    农村金融机构是乡村治理的助推者,承担着农村可持续发展的重担。纵观国外发达国家的乡村治理经验可以发现,健全的农村金融机构在吸引农民存款、加大基层公共产品投入、帮助降低农民生产风险、提供村民信贷资金支持等方面都着重要的作用。日本的农村金融体系对农产品改良、乡村道路维修、农村居民活动场所兴建等生产性基础设施建设,以及维持和稳定农林渔业经营、改善农林渔业条件提供贷款,极大地增强了本国农产品的竞争能力。法国农村金融机构除了一直向村民提供基本公共服务外,还提供一些称之为“绿点”的服务。农村金融机构是加拿大三大融资机构之一,帮助处理加拿大农民的信贷、借款业务,改善农村的经济状况。

本文节选自

沈费伟,刘祖云

《发达国家乡村治理的典型模式与经验借鉴》

原文首发于

《农业经济问题》2016年第9期

微信转载自

《荐读 | 沈费伟等:发达国家乡村治理的典型模式与经验借鉴》

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