【行业研究】/国际比较视野下的中国社会治理体系:特色、优势与行动路径

发布时间:2025-01-14 09:40   浏览数:312

提要

社会治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。推动社会治理现代化,既要彰显中国特色,又要借鉴各国经验。从全球视野出发,本文围绕中国特色社会治理,在目标、体系和突出问题三个维度上,与其他世界主要国家进行比较。从目标上看,在秩序与活力之外兼顾和谐是中国社会治理目标的鲜明特点。从体系上看,党的领导和科技支撑是中国社会治理体系的突出优势,但社会力量参与协同机制仍需优化,公众参与潜力有待挖掘,社会法治化水平仍需提升。从治理体系面临的突出问题看,安定和谐的总体局面是中国特色社会治理的显著成就,而由经济社会风险传染引起的政府“兜底困境”与治理韧性不足是当下的突出问题。本文在以上比较分析的基础上,从党建引领、社会协同、公众参与等角度提出了具体优化建议。

关键词

中国特色;社会治理;现代化;国际比较

一.导言:以国际比较认识中国特色社会治理

治理(governance)一词的定义有很多种。它们的共通之处是都关注到一套合法化规则的设置、应用和执行。在这套规则中,政府与非政府部门密切合作,共同管理公共事务。由此,国家治理就是设计并运用制度来共同管理政治、经济、文化等事务的过程。古今中外经验表明,国家的治理水平是其稳定与繁荣的关键所在。而对一个正经历快速发展与转变的社会来说,国家治理体系和能力的现代化更是其成功转型的基础保障。根据社会主义现代化建设分“两个阶段”的战略安排,我国正处于力求“基本实现社会主义现代化”的奋斗阶段。此时尤其要认识到,中国式现代化不仅是农业、工业、国防和科学技术的现代化,还是国家治理体系与治理能力的现代化。2019年发布的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,“社会治理是国家治理的重要方面”。这意味着,社会治理体系和治理能力现代化是国家治理水平现代化的重要组成部分。就思想理念而言,社会治理是在过去社会管理思维上的一次全面提升,即以法治精神为引领,从政府一元化管理体制向多元协同治理迈进,推动各方的良性互动。就治理对象而言,社会治理主要针对社会内部的各种关系,小到亲缘关系、邻里关系,大到劳资关系、阶层关系。就发生层次而言,社会治理更强调基层社会,特别是作为社会细胞的社区的运转情况,关心社会各个体、各群体间发生最直接互动的领域。

在探索社会治理现代化的过程中,中国走过了一条具有自身特色的理论与实践之路,取得了丰硕的成果,不过,也暴露出社会参与不足、政府职责边界模糊和法治程度有待提升等问题。这些现实留给我们的是一系列亟待解答的议题:从理论方面,该如何理解中国特色社会治理的特殊性与先进性?从实践方面,又该如何认识中国特色社会治理现代化面临的挑战,以及未来前进的方向?解答这些问题的起点,在于清晰认识我国当前的社会治理状况。

正如著名政治学家李普塞特(Seymour M. Lipset)所言:“想了解一个国家,就必须观察它与其他国家的不同之处。”缺乏比较分析的视野,既不利于我们深刻分析自身情况,也很难为世界其他国家解决社会治理难题提供中国智慧和中国方案。因此,本文旨在从国际比较视域出发,为中国特色社会治理的相关探讨作一补充。按照从抽象到具体的顺序,文章分别从理念、制度与实践三个层面展开国际比较。在理念层面,通过对治理目标的比较,本文指出西方国家主要强调“秩序与活力”的平衡,而中国格外重视“和谐”,这反映了中华优秀文化传统与中国共产党的执政特色。在制度层面,本文分析中外社会治理体系的差异,强调了中国在党建引领和科技支撑方面的优势,同时指出在社会协同和公众参与上的不足。在实践层面,本文比较各国在社会治理中面临的突出问题,指出我国面临“风险传染”与“治理韧性不足”的突出挑战。基于以上分析,本文提出推动中国社会治理体系现代化的5项建议。整体来看,本文通过国际比较,深入理解中国特色社会治理体系现代化的任务,总结优势与短板,并展望未来的发展方向。

二.目标比较:秩序、活力与和谐

一个社会的理想状态,主要可以从三个角度进行描述,分别是“秩序”“活力”“和谐”。初步的国际比较表明,西方式社会治理的目标主要是在稳定秩序的同时激发活力。而中国特色社会治理的目标,除了强调秩序与活力两要素之外,还兼顾了对和谐的追求。

1.秩序与活力——西方式社会治理的基本目标

秩序意味着社会处于一种有条理的运行状态。有秩序的社会并不一定没有矛盾与冲突,但是在这些社会中,存在一种公认的调解矛盾冲突的规范,从而避免了由问题失控带来的社会紊乱甚至解体。这些规范通常源于历史演进中逐渐形成的思想和信仰,充当了个体行为和群体管理活动的指南。进一步说,有秩序的社会中存在一套共同的规范,以保障社会整体的协调有序。至于人们遵守这套规范的原因是出于强制,还是出于文化认同,抑或出于风俗习惯,与判断一个社会是否有秩序并没有必然的联系,甚至这些规范的内容也与秩序本身无关。例如欧洲历史上的决斗习俗,尽管充满了暴力色彩,但的确为敌意提供了一个置于社会控制之下的出口,取得了社会赞同,发挥了“了结”事务的功能,对社会秩序的维护起到了积极作用。

活力表现为国家与社会的稳步发展。衡量活力的维度,包括经济增长幅度、技术创新涌现的数量与质量,以及思想文化领域的繁荣程度等。而活力的本质,则是一个社会在特定自然、历史条件下,维系生存并不断发展的自主能力。需要注意的是,活力概念具有未来导向,其强调的重点是社会在未来达到更好状态的可能,因此,一个社会的存量特征与其是否具有活力并没有必然联系。一般来说,创新活动与活力的关系最为密切。诺贝尔经济学奖得主费尔普斯(Edmund Phelps)便从创新角度界定了活力的意涵。他认为,拥有活力的社会等于拥有“一种产生创新及从社会的角度将创新引入经济的意愿所必需的欲望和能力”。在这样的社会中,创新不仅依靠少数企业家,众多普通的经济活动者也在某种精神感召下参与其中,通过在日常生活中改进工艺、优化流程,不断推动社会发生微小进步。感性地说,一个拥有活力的社会,就像亚伯拉罕·林肯(Abraham Lincoln)对19世纪中期年轻美国的观察那样——社会大众对新生事物抱有一种“恰到好处的疯狂”(a perfect rage)。

秩序与活力并不存在必然的联系。一方面,能维持良好秩序的制度未必能释放社会发展的活力。人类历史上最为秩序井然的社会形态,正如亨廷顿(Samuel P. Huntington)所言,是愚昧而贫穷的纯正传统社会,但它显然称不上现代化,也并不令人向往。而以一元意识形态、集体主义和平均分配原则为特征的“苏联模式”则是另一个典型例子。它虽然营造了富有秩序的社会生活,在一定历史阶段具有必要性,但从长远角度看,它扼杀了社会的流动性与生命力。随着时间的推移,社会不断僵化,最终秩序也难以维系。另一方面,充满活力的社会未必具有稳定的秩序。事实上,那些破坏秩序的突出事例,大都发生在变革最为迅速、人民生活水平提升快速的处于现代化初期的国家。这是因为经济的发展意味着大众财富、欲求、政治意识和社会文化的快速变化,从而对社会治理的水平提出了更高要求。因此,社会治理必须掌握好秩序与活力两个目标之间的平衡。正如习近平总书记所指出的:“社会治理是一门科学,管得太死,一潭死水不行;管得太松,波涛汹涌也不行。要讲究辩证法,处理好活力和秩序的关系。”

在设定治理目标时,以西方国家为代表的世界发达国家寻求平衡秩序与活力两个要素,这集中体现于“底线治理”策略上。所谓底线治理,就是对违反法律的行为进行严格干预与管制,守住社会的底线,但是对底线之上的行为基本不作强制干涉,为个人能动性预留充足的空间,以此释放个体潜能。在这种情况下,虽然不时有矛盾冲突,但由于存在法治底线以终结相关争议和避免冲突扩大化,所以基本上可以做到“乱中有序”,绝大多数的矛盾冲突都在治理体系允许且能掌控的范围之内。

这种“底线治理”的实践带有明显的英国自由主义传统色彩。该传统关注的核心是公共权力与私人领域的界限问题。哈耶克(F.A. Hayek)在《自由宪章》中便提出,一个人自由与否只取决于他是否受到他人武断意志的强制,进一步说,自由个体的行为应只受到一般原则的约束,至于他自己是否“忍饥挨饿、铸成大错或舍命冒险”则无关宏旨。而实现自由的前提是维护一个具有保障的、他人无法干预的私人空间。自由之于社会的重要价值,在于当社会每个个体实现了尽可能多的自由时,整个社会所能应用的知识和思想的丰富程度与异质性也随之提高,从而在概率意义上更可能获得那些我们“一经见到就想拥有的东西”,社会也就焕发了生机与活力。

2.和谐——中国特色社会治理的高远追求

中国特色社会治理的目标,除了秩序与活力之外,还有着对和谐的追求。中国社会治理的一大特色是秩序、活力与和谐的多重目标平衡,简言之就是“国家长治久安、社会安定有序、人民安居乐业”。从社会治理的角度看,和谐是在秩序与活力之上的更高层次理想。它不仅要求营造有秩序的发展局面,还希望能尽可能减少矛盾,形成诚信友爱、风清气正、令人心情舒畅的社会氛围。

总的来看,相对于秩序与活力的二元目标,兼顾和谐的中国特色社会治理追求具有三个鲜明特点,同时也是其突出优势。

第一,和谐体现了中华民族的优秀文化传统与哲学智慧。中华文化深受儒家哲学的影响。儒家讲求仁、义,其中的“义”可理解为“宜”,也就是应该。在义的要求下,每个人不仅应该自发地去做那些在道德上正确的事,而且其动机不应受到道德以外因素的影响。所谓“君子喻于义,小人喻于利”,就是对这一行为准则的陈述。从这一角度看,以法律为代表的强制手段和以市场为代表的利诱手段维护的秩序与活力,显然不属于儒家的理想局面。换句话说,儒家思想追求一种更高层次的自发性善治,一种依靠人们的自觉与自律形成的风气。在儒家的治世理想中,维持社会的秩序与稳定,不应该仅仅依靠作为“惩恶之用”的法令,还应该依靠礼治教化以积累“劝善之功”。当人们不再把规章条例作为负担,而内化于自身,化他律为自律后,整个社会的精神文明和道德水准随之提升,便实现了社会的和谐。

第二,和谐照应了共产主义的理想与追求。16、17世纪,新教在西欧社会萌芽并快速发展,改变了天主教支配西欧的思想大一统局面,但随之而来的是大量由宗教仇视酿成的战争与惨剧。由此,如何维持社会秩序成为当时的时代主题。18世纪,以伏尔泰和亚当·斯密为代表的思想家提出,商业社会与人们对经济利益的追求相结合,可以成为社会矛盾的缓释剂,因为在私有制下,一个人要在商品市场中实现经济利益最大化,就必须放下关于宗教与国家的敌视,与各方维持表面上谦和友善的关系,社会的基本秩序也就由此得到了维护。但是,正如恩格斯在《国民经济学批判大纲》中所指出的那样,这种貌似良善的秩序,实际建立在基于自私与贪婪的伪善之上。宣扬文明是出于“卑鄙的贪欲”的扩张;民族间的兄弟关系实际是“盗贼般的兄弟情谊”;而减少战争只是为了“在和平时期赚更多的钱,以便使各个人之间的敌视、可耻的竞争战争达到登峰造极的地步”。这种达成社会秩序的过程,总是与不道德和利己主义相关联,却从未“从纯粹的人道出发”。相比之下,在列宁所勾勒的共产主义理想社会中,人们并不是出于私利、受到压迫或监督而“必须”遵守公共生活的规则,反而是将遵守规则当作一种习以为常的事情。可以看到,无论是恩格斯还是列宁,都认为共产主义应该超越表面的秩序,争取一种更优越的社会状态,而这种状态与和谐的思想存在契合与照应。

第三,和谐目标与最广大人民的利益一致,体现了中国共产党的先进性和现实担当。党的十六届四中全会提出建立社会主义和谐社会的目标,并将社会和谐确立为中国特色社会主义的本质属性。构建和谐社会目标不仅贴合了社会各界对美好理想社会的期望,而且意味着党和国家决心解决由市场经济发展到一定程度所引发的一系列社会问题,例如社会不公平、利益冲突加剧等。这深刻体现了中国共产党人实事求是、不畏困难、直面挑战的优良作风。习近平总书记指出:“必须团结一切可以团结的力量,最大限度增加和谐因素,增强社会创造活力,确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”

当然,和谐这一更高的治理目标也意味着更多的现实挑战。在西方的治理逻辑下,矛盾与冲突只是社会治理体系有待处理的对象,就像流水线上的产品之于工人的关系,只要系统正常工作,便没有给予特别关注的必要。但在和谐的目标追求下,矛盾冲突的存在本身便是有待解决的问题,因为发生矛盾冲突与和谐的理想状态相违背。面对社会问题,以和谐为目标的治理体系真正应该做的,是积极探索那些可以从根源上化解某些矛盾冲突的新方法,不断增加社会中促进和谐的因素,减少引发敌视的因素。但在实际治理场景中,无论是官员还是民众,都容易将和谐从一个治理目标转化为现实预设,似乎只要有冲突发生就证明了社会治理体系的失败,即“问题的‘问题化’”。在这种较为偏颇的认识下,面对社会冲突和突发事件,民众的第一反应,可能不是寻求社会治理体系的介入和调解,而是指责社会治理体系没有未雨绸缪,质疑治理体系的功能与合法性;干部的第一反应,可能不是依法依规处理,而是尽力掩盖舆情信息,避免给人以“不和谐”的印象。这种追求零风险、零问题的逻辑,恰恰是对和谐目标的曲解。它堵塞了很多本可以帮助社会降压的“安全阀”,并且与现代的风险社会、阶层社会、利益群体分化社会之间产生了很大张力,对社会的秩序与活力造成了一定负面影响。

三.中外社会治理体系比较:优势与短板

社会治理体系可以理解为围绕社会治理任务组织起来的一套具有合法性的制度安排。本部分旨在对我国社会治理体系进行国际比较,分析总结我们当前的优势与短板。比较涉及五个维度,分别是主导力量、社会协同、公众参与、科技支撑,以及法治化。各维度的基本定义会在后文逐个澄清。在具体分析之前,有两点需要特别说明。首先,不同国家对社会治理议题的表述不存在统一的概念体系,对此,我们以本文所指的意涵为基准,不在概念上作过多甄别,而是专注考察现实情况。其次,在选择与哪些国家进行比较时,原则上是考察那些国际上综合治理水平较高的国家,以便更好地呈现中国当下的突出优势与相对不足。

1.主导力量

社会治理的主导力量是在社会治理过程中发挥主要作用并把握总体方向的主体。国际上的相关安排大致可以分为三个类型,分别是以英美为代表的社区自治模式、以新加坡为代表的政府主导模式、以日本为代表的混合模式。

在美国,社区内的居民是治理的主导力量。社区的日常具体事务由选举产生的委员会进行自我管辖。当然,国家和政府也不是完全退出,其作用主要体现在完善法律法规、提供财政支持和制定社区公共政策上。该模式的形成受到了20世纪90年代后期蓬勃发展的“公民治理”理论的影响。作为该理论流派的代表性人物,博克斯(Richard C. Box)认为,“民众就是社区的所有者和主人,他们承担着社区治理的责任”,而不是单纯的公共服务消费者;那些专业的行政人员不是地方公共事业的控制者而是服务者;政府应该“小而富有回应性”,以友善的方式做公民让他们做的事。同样地,受到吉登斯“第三条道路”理念的影响,加之具有比较相似的历史文化条件,英国在21世纪的社会治理有着与美国相近的理念和实践。比如,2006年的《强大和繁荣的社区:地方政府白皮书》便提出,要改变原有工作方式,给予公民和社区更大话语权,减少中央政府自上而下的控制。

并非所有发达国家都崇尚“小政府大社会”。新加坡便实行了一套相当高效的政府主导的社会治理模式。社区建设、公共事务管理、专业人员的培训,以及财政经费的划拨基本由政府直接参与并控制,社区各级组织具有很强的行政色彩。建国以来,人民行动党长期是新加坡的唯一执政党。该党在各地设立了与公众交流的平台,以了解民生问题,并提供各种形式的帮助。新加坡的模式设计基于两个核心逻辑。第一,新加坡的领导理念认为,将人民利益放在首位并不意味着完全迎合民意,在面对反对声浪时,坚持以行政力量去推行那些正确的决策是领导者必备的品质。第二,新加坡有比较浓厚的精英主义传统,即将过去几十年的高速发展主要归功于政治精英们的正确决策。因此,新加坡在政府成员招募与晋升上贯彻了精英政治的理念,审慎地将优秀人才吸收到体制之内,并给予他们充分的权力。当然,其 “小国寡民”的特征和较高的经济发展水平也为政府主导模式提供了有利条件。

与英美的自治模式和新加坡的政府主导模式相比,日本的社会治理呈现出一种混合模式形态。这集中体现于日本城市社区的町内会制度上。町内会是将一定区域内的家庭、企业组织起来处理地方事务的居民自治组织,由居民选举产生,其创立可以追溯到明治维新时期。由于在第二次世界大战中充当过军国主义政府的基层管理机构,担负了军事动员和监视居民等任务,町内会在日本战败后一度被取缔,直到20世纪五六十年代才开始逐渐恢复。恢复阶段中,町内会的自主权力不断增长,但还是很大程度上受政府控制,时常需要和政府联系并协助相关项目。随着1999年地方分权法的实施,政府将大量权力下放给基层,町内会开始在社会治理中扮演重要角色,但仍然具有自治组织和政府组织的双重属性。与中国的居委会相比,町内会事权更多,行政化色彩相对更少。以财政收入为例,町内会的总收入中,财政补贴只占10%,其他多为会费收入和募捐收入。

与以上三种类型相比,中国特色社会治理的根本特征是中国共产党的领导,党是中国特色社会治理的主导力量。中国共产党的党组织“覆盖全社会、延伸到最基层”,引领着政府、国有企事业单位、工青妇等群团组织,以及居委会、村委会等群众自治组织。无论是面对社会的日常运转还是突发事件,党都可以在各类事务上发挥居中领导和调解的作用,从而有效减少了不同组织部门之间推诿、内耗的发生,形成了一股强大的治理合力。在具体实践中,政府承担了主要责任。然而,承担主要责任不是管控一切,而是转变思维为人民服务,做好服务、管理、协调等各项工作。与此同时,中国特色社会治理还鼓励公众参与,支持社会各方力量的积极介入,为社会治理积蓄并利用多方力量。李友梅将此概括为“一轴多元”的精细化治理结构。其中,中国共产党作为主轴,“凝聚社会共识,引导不同主体力量和利益群体间关系与发展方向”;政府则是参与社会治理最重要的主体,不断推动各项治理举措的落实与执行。

可以看到,无论是社区自治模式、政府主导模式,还是混合模式,都有其特定的历史和文化背景。社会治理体系主导力量的安排,必须契合一个国家的自身实际,并尽量发挥自身优势。自1921年成立以来,中国共产党带领人民走过了一条灿烂而又辉煌的道路,从夺取新民主主义革命的伟大胜利,到进入中国特色社会主义新时代,党始终与中国人民心系一脉。在斗争与奋斗过程中,不仅形成了完善的党组织体系,而且得到了广大人民的真心拥护。可以说,中国的主导模式安排超越了西方治理理论中国家与社会相对立的假设,建立在党、国家和人民利益高度一致的基础之上。

2.社会协同

健康良好的治理格局有赖于社会力量的协同参与。第三部门是最重要的社会力量的组织化形式,本部分主要考察其与政府、市场部门之间的协同情况。在概念上,第三部门基本可以与“非营利组织”交替使用,指代各种协会、志愿组织、慈善机构和私立院校等。与政府相比,它们不具有行政权;与市场部门相比,它们所获得的资源和利润主要用于公益事业。在西方政治语境中,第三部门具有比较强的意识形态色彩。人们认为繁荣的第三部门是民主的有力保障。特别是在强调多方治理的大趋势下,活跃的第三部门与公民参与的印象相关联,具有天然的合法性。当然,第三部门也回应了现实的需要。以日本为例,20世纪80年代,日本政府面临着愈加严重的财政危机,社会则呈现出老龄化、少子化趋势,非常需要一些民间团体来满足部分的公共服务需求。1995年,民间团体在阪神地震赈灾救灾中的优秀表现,也给日本各界留下了深刻印象,并推动了相关激励性法规的跟进,日本非营利组织快速崛起。

 从政府与第三部门的协作模式看,西方的模式可以用“独立”“扶助”“监督”三个词加以概括。所谓独立,是指以第三部门为代表的社会力量与政府之间保持了比较明确的界限,政府不干预这些组织的内部运作。比如,1998年英国的《政府与志愿及社区组织关系协定》便确定了政府与第三部门的合作伙伴关系,规定即使是政府在为第三部门提供资金,也必须支持其独立性,并允许其议论甚至挑战政府的相关政策。在法团主义氛围比较浓厚的德国,第三部门在一些民间枢纽性机构的组织下形成了庞大的伞形结构。它们不仅与政府保持着独立关系,还可以通过派驻代表进入地方委员会的方式参与决策。所谓扶助,是指政府对第三部门给予直接或间接的发展帮扶。由于从事的是非政治性活动,在大多数国家,第三部门与政府之间的合作多于冲突,并且可以从政府那里获得财政支持。支持形式包括:政府直接提供资金;通过税收减免,激励向第三部门捐赠的行为;赋予某些组织免税待遇。所谓监督,是指政府会依法确保相关慈善组织的公信力,检查相关责任方是否妥善地筹措、管理和使用资金及资产。例如,为了避免以权谋私,20世纪70—80年代,美国很多地方法律规定,非营利组织的年度支出中筹款募捐开支不得超过总开支的25%。

相比之下,我国原有的行政管理思维模式尚存在一定的惯性,不少第三部门具有浓厚的行政色彩。比如,在面对上级的治理任务发包时,一些基层政府将社会组织作为“借道”工具。这虽然增强了政府提供公共服务时的灵活性,但由此产生的社会组织并没有反映真实的社会诉求,而是成了行政体系的末梢,表现出“政社不分”特征。宏观政策体现在基层时,还存在一些矛盾与模糊性,导致了社会组织的非稳定发展预期和公共性弱化等问题。事实上,官僚政治历史比较长的社会都或多或少存在类似现象。例如,日本20世纪90年代就提出了非营利组织与政府的“协动”理论,主张双方平等、尊重合作。尽管该理念在政策上已广为体现,但实践中,仍然有观念理解偏差的问题,一些社会组织话语权过弱以至于蜕化为公共服务承包商。有研究者认为,中国应该超越“三个部门”的划分理念,因为这种理念预设了政府和社会力量的潜在对立,制造了政府部门与公益组织之间的潜在紧张关系。

从市场部门与第三部门的治理互动看,西方世界的第三部门与企业之间存在广泛的竞争与合作。以美国为例,竞争的一面体现在商业公司对公共服务领域进行了大幅度的渗透,以商业形式向个体提供保育、医疗、心理健康、教育等公共服务,构成了对第三部门的竞争。合作的一面体现在企业会与一些第三部门建立伙伴关系,通过各种形式为其提供经费,例如将商品销售收入按比例捐赠。这一方面可以直接带动销量,另一方面有助于企业实现品牌战略,践行企业社会责任。在这种合作中,机构也从企业那里学到了更高效的管理和项目运营方法,还催生了一些诸如“社会企业”之类的新组织形式。此外,一些诸如谷歌之类的大企业还会投资成立自己的公益机构。

相较之下,我国企业与社会组织之间的治理协作还有比较大的发展空间,特别是在企业通过与社会组织的合作推动社会责任落实上,尚处于起步阶段。不过,在局部也出现了不少创新与突破。一些具有先见之明的企业已经不满足于单纯向公益组织捐款的简单模式,而是增强自身的非利润导向,发挥自身优势,创新方式方法,与政府、社会组织等多方主体构成战略合作伙伴网络,回馈社会以实现义与利的平衡。比较突出的案例有腾讯“为村”、传化安心驿站、百度“AI寻人”、美团平台公益、京东扶贫项目等。

3.公众参与

公众积极地参与到社会治理之中,一方面有利于增强信息沟通,另一方面能有效减轻政府等各方负担,形成一股覆盖广泛、持久长效的治理力量。良好的公众参与一方面表现为公民积极参与公共事务的意愿,另一方面表现为居民之间围绕社会治理建立起紧密的互利互惠关系。它们不仅能作为社会治理的“润滑剂”,帮助克服种种集体行动的困境,还能通过“局内人”的知识和能力,在社会层面消弭矛盾、维护规范、监督行为、团结大众。

从公众参与的意愿看,西方社会治理的公众参与具有较深的文化传统。比如,美国是一个公众参与相当活跃的国家,其公共精神可以追溯到托克维尔于新英格兰观察到的乡镇精神。在乡镇自治的基础上,居民认为乡镇是一个“自由而强大的集体”,作为乡镇的一分子,“乡镇也值得他们精心管理”。在对义务和权利的具体实践中,每个人也都感到与乡镇息息相关。欧洲也具有比较丰富的公众参与传统,参与形式也多种多样,包括以公众身份参加特别小组、听证会、公共调查等。相比之下,中国当下城乡社区普遍面临着公共性困境,能够牵动居民参与意愿的主要还是那些与其利益直接相关的事项。这与传统文化氛围存在一定联系。正如费孝通的观察,在历史习惯中,一说是“公家”的,“差不多就是说大家可以占一点便宜的意思,有权利而没有义务了”。此外,中国社会发展还具有“穿越式”的“时空压缩”的特征。改革开放过程中,中国居民经历了美国一个世纪才完成的社会转型。这意味着各种新、旧文化价值观念交织并存,居民对治理参与的认知和实践也呈现多元倾向,势必给组织协调工作带来不小的挑战。

从社会网络关系看,基层社会里的互惠型关系网络可以用“社会资本”概念进行概括。根据帕特南(Robert D. Putnam)的界定,社会资本指“社会上个人之间的相互联系——社会关系网络由此产生的互利互惠和相互信赖的规范”。它意味着仅有参与社会治理的意愿是不够的,公众必须被嵌入到一个密集的社会互惠型网络之中,彼此通力合作,才能发挥作用。伴随着现代化的发展,社会资本的流失已经成为比较普遍的国际问题。比如,据帕特南的观察,20世纪后半叶,美国人对社区生活的参与热情在不断下降,社区内部的活动交流也在不断减少。导致这一现象的原因是多方面的:(1)闲暇时间减少、经济压力引发担忧、双职工家庭增多;(2)郊区化趋势明显,在市郊形成了具有种族、阶层等特征的居住隔离,小而多元的独立社区越来越少;(3)新闻和娱乐日益个人化,人们被“带回家里”,而不是参与公共场所的群体活动;(4)新一代青年人更加以自我为中心,更少对权威、宗教和爱国主义表示好感,更少对社区生活感兴趣。

可以说,帕特南的观察在很多国家都有类似迹象。譬如,20世纪90年代之后,日本各种邻里社团的参与率呈现出一定的下降趋势,而在人际关系方面,人们越来越倾向于浅层互动,而不是那种可以互相咨询并提供帮助的深层互助式关系,很多人生活在孤独之中,更不用说与他人组织起来参与社会治理了。在日本,有相当数量的人独居且缺乏必要的社会生活。甚至这些人去世之后,其遗体很久才被发现,由此也产生了一个名为“特殊清扫员”的职业。2021年2月,日本任命了首位“孤独大臣”以应对日本社会日益严重的社会疏离与自杀率上升问题。而早在2018年,英国就设置了“孤独大臣”这一部长级的职位,以应对相似的情况。

当下,我国实际上也遭遇了社区社会资本流失问题,主要体现在三条主线上。一是20世纪80年代以来单位制的逐渐解体。这意味着作为“单位人”的社会归属感与长期稳定的情感联系正在消失,紧密的熟人社会组织不断松动,单位制社区中地缘、业缘、亲缘相交织的关系模式正在成为历史。二是20世纪八九十年代开始的住房体制改革。这意味着以“陌生人”社区为特征的商品房社区大量出现。社区个体间的相熟度和同质性不断降低,给社会资本的培育带来了不少挑战。三是城镇化过程。步入21世纪以来,流动人口规模快速增长,人户分离情况愈加普遍。农村社区出现空心化、空巢化等现象,包括地方精英在内的大量人口流出到城市,费孝通在20世纪三四十年代将此现象称为城市对乡村的“损蚀”。“损蚀”为乡村社会关系网络的形成与维系制造了阻碍,导致居民难以自我组织起来解决各种公共问题。

4.科技支撑

科技发展始终是人类社会进步的一条主轴。利用好各项科技手段,特别是近些年来蓬勃发展的移动互联网技术、大数据技术和人工智能技术服务于社会治理,以推动相关事务的集成化、智慧化和专业化,对于治理体系和治理能力的现代化都有十分重要的意义。可以说,数字时代的社会治理现代化离不开数字技术的支撑。2020年,党的十九届五中全会明确强调,要“加强数字社会、数字政府建设,提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”,“扩大基础公共信息数据有序开放”,并“提升全民数字技能,实现信息服务全覆盖”。

从发展历史看,我国数字化社会治理的起步相对较晚。美国的相关实践可以追溯到1999年前提出的“IT2”计划。该计划将信息技术对经济和社会的影响作为三大研究领域的一部分,并给予了大量资金支持。新加坡在1992年提出了“IT2000”计划。该计划超越了一般意义上的经济目标,旨在通过信息技术提升居民生活质量,将新加坡改造成为一个“智慧岛屿”。日本和韩国在2004年分别推出了“u-Japan”和“u-Korea”计划。计划的一部分是让社会大众能随时与信息网络建立联系,享受到相应服务。在20世纪末,我国数字基础建设还很不完善,数字化治理的意识还比较模糊,但步入21世纪以后,特别是近几年,我国的数字化治理发展十分迅速。据《数字中国发展报告(2022)》显示,我国移动物联网终端用户数达到18.45亿户,成为全球主要经济体中首个实现“物超人”的国家,建成省级和城市的地方政府数据开放平台208个,数据中心算力总规模位居世界第二。据《2022联合国电子政务调查报告》显示,2022年我国电子政务发展指数为0.8119,在193个联合国会员国中排名第43,较2012年的第78位上升了35位,上升幅度居世界前列。

从具体实践看,世界各国目前仍处在社会治理数字化路径的探索阶段,并各自面临着一些困难与挑战。欧美国家的突出优势是起步早,技术手段比较成熟,但在隐私问题上的保守态度对技术发展和应用产生了制约。例如,2019年以来,陆续有美国城市立法禁止政府部门使用人脸识别技术。这些举动将形式正义置于社会效益之上,压制了企业对商业模式创新的想象力。相比之下,亚洲国家对数字技术应用抱有更积极的态度,但是,这种积极态度有时也会导致过度投入。韩国松岛市就是一个典型例子。21世纪初开始建设的松岛是韩国政府规划的花园城市,建设方将上百万个基于射频识别(RFID)的传感器嵌入到松岛的交通、路网等系统中,从而把城市的各个系统联系在了一起。然而,随着移动通信技术的发展,当时花费甚巨的传感器系统现在看便显得有些多余,没能发挥预想的价值。以信息技术推动社会治理现代化是一种必然的趋势,印度、越南、泰国等国家也有相关倾向和举措,但由于制度、技术、市场和基础设施等多方面的限制,其发展受到了比较大的制约。

相比之下,中国在技术、制度和文化方面都具有推进数字治理的突出优势,也取得了相当大的突破与成绩。即使是处于社会治理末梢的社区,很多也都建立起了数字化服务与咨询平台。例如,上海的“社区通”“黄金城道”等程序,就囊括了线上群众意见汇集、议题投票、信息公示、数据查询等多项功能。但是,部分软件系统的开发还存在功能重复、内容单一,以及“指尖上的形式主义”等问题,给社会治理增加了一些不必要的负担。由民政部等9部门印发的《关于深入推进智慧社区建设的意见》便意在对相关问题进行集中整治。此外,中国信息通信研究院的报告(2021)指出,数字时代的治理更加需要扁平化和开放型的组织参与建设。因此,如何激发政府、企业和民众的多方参与是未来发展的重点。

需要注意的是,使用信息设备的物质条件与个人素养是居民参与数字化治理的前提。对那些相关条件较弱的群体来说,较高的数字化水平反而意味着更多的不便与更少的参与。这种现象可以称为“数字鸿沟”(digital divide)。总的来说,我国互联网用户整体比较年轻,互联网在较大年龄段特别是高龄老人中的渗透率还比较低。在这方面,新加坡的做法比较值得借鉴。新加坡有专门的政策、项目和组织来对老年人和低收入家庭的儿童进行培训,以提升其数字素养,例如教老年人如何使用手机发信息、点外卖,教弱势群体家庭中的儿童一些AR、AI等与数据信息方面相关的知识,以提升弱势群体对数字社会治理的参与程度。

5.法治化

随着社会管理到社会治理的思维转变,如何让多元主体就社会治理问题形成良性互动成为一个突出议题。而解决这一议题的关键,在于培养一个共识性的规则体系。由此,包括政府在内的不同主体可以明确自己的权责,做到“有所为,有所不为”,从而促进彼此间更好地沟通协调,通力合作。在这些规则之中,最基本也最重要的部分是法律制度。可以说,法治化关系着社会治理现代化的成败。在社会治理层面,法治化可以从两个角度进行观察。首先,是在宪法的约束下,建立健全覆盖社会各层面的符合本国国情的法律制度。其次,要树立法治意识,使“政府官员和一般民众接受法治的价值和正当性,并逐渐视其为理所当然之事”。

从法律规章的周密程度看。新加坡是亚洲一个相当突出的代表。新加坡的法律体系非常严密,法律超过500部,在各种界限问题以及相应处罚问题上有比较明确的规范,在法律的执行上又以严格闻名于世,甚至不冲厕所、随地扔垃圾、销售口香糖等在新加坡都属于违法行为,会遭到处罚。另一个突出代表是美国。美国的基层法治系统同样比较健全。人们将那些专门处理邻里之间小的冒犯与纠纷冲突的法条称为“皮毛法”(nuisance law)。皮毛法所涉内容非常细致繁杂,包括社区噪声应该低于多少分贝、宠物喂养该注意什么、社区停车时是否能安装警报器、能否街头涂鸦,以及居民该怎样保持门口卫生状况等。相比之下,中国社会治理,特别是基层社会治理领域的法律缺失问题仍然存在。法治的根基在于基层,但是,基层中的各种矛盾纠纷往往最为琐碎,很难通过传统顶层设计的模式进行预防。此外,部分出台的法律制度文本并没有一套成熟的操作化流程予以搭配,有形无实。例如,不少地方的物业管理条例的规定远远滞后于物业管理领域的复杂实践;大量城市的生活垃圾管理条例刚刚出台,距离实际执行还有很远的距离。

法律规章的周密程度或许存在比较客观的判断标准,但是,社会法治意识绝不能进行简单的高低、好坏的比较。一个国家的基层法律实践和人民法治意识很大程度上受到其历史文化因素的影响。比如,建立美国的主体是一群为逃避英国君主专制而背井离乡的人。自由和个人主义一开始就是其文化的主题。当这种思想源流与现代性原子化个人的趋势相作用,法律就自然地被推上了美国历史的前台,成为人们处理彼此间关系的主要依靠。正如著名法学家弗里德曼(Lawrence M. Friedman)所言,“美国人自然地习惯于美国的法律。法律是他们文化的内在部分”。新加坡的情况也有其特殊性。一方面,作为曾经的英国殖民地,英国法律体系被新加坡视为一种历史的“赠予”,是证明这个国家正当性、合法性与现代性的重要“证据”。另一方面,作为一个地缘小国,面对较为异质性的社会构成与内部矛盾压力,法律控制被视为政府重要的一种治理术。此外,在新加坡建国初期,遵守法律等社会纪律的要求被嵌入一种只有营造维护良好法治秩序,才能吸引国外投资进而实现国家富强的独特叙事之中,为法治的确立提供了合理性。

习近平总书记明确指出,中国特色社会主义法治道路的一个鲜明特点,“就是坚持依法治国和以德治国相结合,强调法治和德治两手抓、两手都要硬。这既是历史经验的总结,也是对治国理政规律的深刻把握”。“法律是准绳,任何时候都必须遵循;道德是基石,任何时候都不可忽视”,既要“发挥道德对法治的滋养作用”,又要“在道德教育中突出法治内涵”。。进一步说,我们既要视法治为现代社会中调节各方关系至关重要的手段,也要认识到西方舶来的法治思想有其具体的思想背景和文化基础。要想使法治在我国社会治理体系现代化过程中发挥重要作用,就需要从自身的历史道德传统中,从那些公众所熟悉且更能适应的文化因子中寻找力量,与法治思想进行互补与融合,培育更适应中国社会的法治观念与法治精神。

当下,我国的法治文化氛围正在逐渐形成,但在法治意识建设上还存在一些薄弱环节。第一,基层法治意识的培养宣传经常流于普法等形式活动。但是,知法不等于会守法。必须创新形式,深入挖掘道德和文化的力量,以此作为提升居民法治意识的重要基点。第二,一些国家工作人员依法办事观念有待提升,一些领导干部“以言代法,以权压法”的现象仍然存在,带来了负面的示范效应。第三,城乡社区居民普遍习惯于通过信访的方式,向政府表达诉求,将政府视为法律的替代物,带来了效率和资源的损耗。可以说,如何结合自身文化特征,在法治意识推广树立的方式方法上进行创新,是未来法治建设需要重点思考的问题之一。

四.社会突出问题比较:秩序的稳定与韧性的不足

社会问题指“一种破坏部分成员甚至所有成员幸福的状况,通常是具有争议性的公众问题”。探究一个国家的社会治理体系有哪些薄弱之处,最直观的办法便是观察对应的社会存在哪些突出问题。进一步说,一个社会长久面临的突出社会问题,也就暴露了其治理体系的薄弱点。从这一思路出发,本部分旨在对部分国家、地区中的主要社会问题进行分析对比,从而澄清当前我国社会治理体系最卓有成效的一面,以及当下面临的最突出的挑战,从而为中国特色社会治理体系的发展方向提供重要参考。

1.安定和谐的社会局面

中国社会治理营造了安定和谐的总体局面,基本没有高烈度和高强度的冲突,不存在大规模的民族冲突和阶层矛盾。从世界各个国家所面临的社会问题看,这种治理成果的取得是非常不易的,特别是对一个幅员辽阔、人口众多、经济快速增长的发展中国家而言。可以说,和谐有序是中国特色社会治理取得的最大成绩,为我国经济、政治和文化飞速发展奠定了良好基础。

相比之下,美国虽然是世界上的头号发达国家,2023年国内生产总值达到2736万亿美元,占全世界的26%,居世界第一,人均国内生产总值超过8万美元,居世界第6,但是,美国的社会很不安定,有很多引发抗议甚至暴力冲突的“火药桶”。首先是贫富群体矛盾尖锐化。自20世纪80年代以来,美国的贫富鸿沟变得愈加明显,特别是在金融化的大趋势下,工人收入不断下降,中产规模快速萎缩,而金融资本家和高管却从资本市场攫取了大量财富。由此集聚的矛盾引发了2011年的占领华尔街运动。参与者将矛头指向大的金融资本,并且将政府视为其同谋。其次是种族间矛盾难以消解。美国不存在一个“多数民族”,族群分布的混杂程度很高,并且人们以族群类别为特征,在家庭收入、教育程度、生育率等方面产生了显著的系统性差异。考虑到比较沉重的种族主义历史包袱,当不存在一个强力的政治或者精神向心力以对冲这种张力时,就很容易产生抗议冲突,引发社会分裂。例如,2020年,黑人男性弗洛伊德因白人警察暴力执法而死的事件,直接引发了全美范围内的游行示威和暴力骚乱,导致了一系列严重的社会撕裂。此外,还有性别不平等、存在大量犯罪和致命暴力等诸多干扰社会运转的突出问题。

与此同时,欧洲社会也面临着严峻的安全威胁。当下的一个重要不稳定因素是自2015年开始的难民潮。受到中东地区政治混乱与军事冲突影响,大量难民以或非法偷渡或合法申请的形式进入欧洲。随着大量人口的涌入,出入境系统难以及时校验和追踪个人信息,一些恐怖分子伺机混入。更为严重的是,在极右翼势力的煽动下,当地部分居民与难民之间爆发了频繁且大量的冲突。不同的文化与价值观念导致了本地居民和难民之间的敌对心理,一些极端民族主义者甚至进入难民聚居区纵火抢劫。此外,受欧债危机和经济大环境不景气等因素的影响,欧洲多个国家不断紧缩政府财政支出,削减各项福利政策的执行力度,激化了民众与政府之间的矛盾。一个典型的例子是法国因退休制度改革而导致的大罢工与骚乱。自2023年1月始,相关罢工和抗议行动就连绵不休。4月15日,养老金改革法案在巨大争议下通过。5月1日,爆发了规模巨大的罢工。法国内政部估计全国有约78万人参加,工会则认为该数字大约有230万。

拉美地区的社会问题则由来已久,包括贫富分化、贫民窟、高失业率、社会治安等突出问题,有些甚至愈演愈烈,长久得不到处理。这与其20世纪80—90年代中期的新自由主义思想潮流有很大关系。新自由主义提倡贸易、金融的自由化,资本的私有化,以及小政府大社会的模式,认为随着经济发展,社会可以自发地收敛到一个公平且充满秩序的状态。然而,新自由主义在拉美导致的后果是经济增长与社会发展之间的严重脱节,少部分人攫取了大多数的发展成果,而另一些群体被不断地边缘化。大量被预设可以替代政府作用的私人机构和第三部门几乎形同虚设,社会政策又随着左、右翼政府的更迭而变幻不定,社会形势全面恶化。根据联合国毒品和犯罪问题国际命案统计办公室统计,拉丁美洲及加勒比海地区2020年每10万人中有20人死于谋杀,为中国的20倍。

与世界绝大多数国家相比,中国在社会治理上并没有先天的优越条件。从经济水平看,中国曾经是一个饱经战火、积贫积弱的国家;从社会内部的复杂程度看,不同地区的文化思想差异很大,经济发展不均衡,民族也相对多元。改革开放以后,伴随全球化的大趋势,中国社会也面临着贫富差距增大等各种社会矛盾,经受着各种思想的冲击。但是,在经济、文化、思想和社会高速发展变革的同时,中国依然是世界上社会最为和谐安定的国家之一。对一个幅员辽阔、人口众多的发展中国家而言,这是相当了不起的成就。可以说,中国特色社会治理体系之所以能取得这一成绩,关键就在于中国共产党的领导。党扮演了总揽全局、协调四方的角色,突破了很多国家社会治理中各方博弈的困境,避免空耗与无效竞争,维护了思想领域和社会治理实践的稳定性与一致性。

2.风险传染与韧性不足

风险传染是经济金融领域常用的词汇,用来形容局部危机引发系统崩溃的现象。例如,银行界的风险传染就是形容某家或某几家银行的金融困境导致其他银行同样陷入困境,最终拖累整个金融系统。从这一意义上看,社会治理中的风险传染现象是我国的一个突出特征。具体来说,社会治理是整个国家治理体系的一部分,而国家治理体系还包括党的治理、政府治理、市场治理、公司治理等多个方面。在西方国家,国家治理体系中的各个部分之间的权责界限比较清晰。政治的归政治、经济的归经济、社会的归社会,一旦一个系统遇到棘手的问题,由此产生的风险通常不会传染到其他系统之中,干扰其他系统的正常运作。但是,中国不同系统之间存在一种更紧密的协同整合关系,各个系统之间的权责不是那么分明。这意味着,虽然中国的社会治理体系在处理事务时能借助多个系统的力量,存有较大的灵活性和弹性,但负面效果是风险很容易相互传染。总的来看,与社会治理领域相关的风险传染主要体现在两个方面。

第一,市场治理和企业治理等领域积累的风险向社会治理领域的传染。比如,近年来由于受到国际环境复杂化和全球经济复苏受阻等因素的影响,市场运转风险和企业运转风险导致的矛盾爆发现象时有发生。典型的如2018年的P2P平台暴雷事件,2022年的河南村镇银行“取款”难事件,近年来房地产市场不景气导致的烂尾楼盘,以及长久以来的小区物业乱象。这些相关矛盾和利益关系本来可以依靠正常的经济规律,以及较为完备的民商法和经济法等法律体系妥善解决,凭借商业精神、法治意识自行消化。但事情发展的结果,往往是相关矛盾很快传递到了社会层面,甚至引发了较大规模的群体性事件,对社会的稳定造成了较大威胁。

第二,社会治理领域的风险向党政系统的传染。由于中国的民众、企业、民间组织等社会主体对党和政府具有很强的信任、期待甚至依赖,因此,一些问题无论能否由社会治理系统自行解决,其责任和风险都或多或少被传递给党政系统。比如,早些年有学者观察到,农村地区的社会冲突治理存在政府“兜底”现象。当个体死于交通事故、医院医疗过程,甚至是打架斗殴,无论具体情况如何,都有相关家属闹访的情况出现。部分群众会到事故发生地或政府门口静坐,干扰正常的社会秩序,将事情“闹大”,使其上升为一起地方政治事件。这些做法的主要目的,就是逼迫政府介入,承担本来通过正常司法程序和社会治理手段便能调解或解决的问题,最后的结果往往是政府“花钱买平安”。由此一度产生了“逢死必闹”的怪现象,甚至诞生了一条帮助家属组织闹事的产业链。从这一角度看,其他领域风险向社会治理系统的传染,很大程度上也是因为社会治理领域的风险会向党政系统传染并最终引起政府兜底所致。随着法治建设进程的加速以及全体人民法治意识的提升,当下类似事件数量已大幅减少,但相关现象仍然持续存在。像上文提及的金融、房地产引起的社会事件,便导致了风险和负担在政府处大量堆积,而拿走相关利益的企业和投资者却似乎置身事外。政府常常不得不面临“兜底困境”,为各方的风险担责。

风险传染现象是值得警醒的,因为它导致社会治理韧性的实质性匮乏。“韧性”(resilience)一词在生态学、经济学和心理学等多个学科中都有出现,主要形容一种“在不利状况和危急时刻保持稳定,并维系原有功能的能力”。此外,一个具有韧性的系统在利用现有资源解决问题的同时,还能预期未来风险,不断作出或大或小的调整,从而实现系统的进步。因此,社会治理韧性可以从两个角度理解。一是“还原韧性”,即在“非常态条件下承受风险冲击并保持功能的潜力”,也就是能否从一个异常状态快速恢复过来,继续发挥原有的作用。二是“发展韧性”,即不断适应社会风险并进行改进和演化的能力,譬如经过风险之后能改进治理体系的配合协同机制,形成更科学合理的制度安排。

从社会治理的“还原韧性”看,风险传染具有正反两重意味。一方面,传染意味着原有的矛盾冲突有可能上升并扩大化,矛盾中的多方并不依赖正常的制度设计流程解决问题,而是将局面转变成了一场多方的博弈。一些当事人甚至试图尽可能扩大风险以引起权力机关的关注,这会将原本简单的问题复杂化,不利于整个系统的正常功能的执行。但是另一方面,我们也要承认,在部分案例中,这种传染机制使多方主体,特别是政府,有更强动机避免矛盾程度突破某个阈值酿成更大的风险,从而大大降低了一些社会矛盾冲突在推诿中被激化放大的可能。总的来看,从“还原韧性”角度评价,风险传染具有中性的色彩,很难评价其好坏。

但是,从社会治理的“发展韧性”看,风险传染会阻碍体系的健康发展。依赖政府出面作最后调解人以“息事宁人”的社会治理方式,扼杀了社会治理体系化危机为机遇从而改善升级的可能。换句话说,虽然事情能够暂时得到解决,但整个治理体系并没有在经历考验后向更健康的方向成长。对于政府来说,所谓的“政府负主要责任”,原本是指政府要凭借自身的能力优势为社会治理作更多贡献,但现实是政府困在了“无限连带责任”的定位之中,而一些更协同化、成本更低、效率更高、覆盖面更全的社会治理途径则缺乏锻炼和生长的空间。

五.立足中国实际、借鉴国际经验,推动中国

特色社会治理体系和能力现代化与世界其他国家的现代化道路相比,中国的现代化之路有共通之处,更有独特之处。只有清晰地认识这些独特之处,才能理解中国式现代化的逻辑,把握中国式现代化的走向。作为中国式现代化的一部分,中国特色社会治理体系和治理能力的现代化也有着相同的逻辑。由此,基于全球视野下的多维度比较,本文对中国特色社会治理的特点、优势与突出问题进行了系统化梳理与总结。

首先,从治理目标看,对和谐目标的兼顾是中国特色社会治理先进性的集中体现。这意味着中国共产党和中国人民不仅满足于守护秩序、激发活力,还致力于增加社会中积极向善的因素,尽可能化解甚至避免矛盾与冲突的产生。这一方面照应了中华民族义利并举、以义取利的优秀传统文化,有利于克服西方过度个体化与唯利是图的不良倾向,另一方面反映了广大人民的利益与诉求。当然,更高的目标也意味着更高的治理难度与更多的现实挑战。要平衡和谐、秩序与活力的三方要求,还须树立更为健康的和谐观念,避免“问题的‘问题化’”,不断提升治理能力。

其次,从治理体系看,我国同时存在优势与短板。第一,党建引领构成了中国特色社会治理现代化的鲜明特征与突出优势。这一方面源于中国共产党为广大人民谋福祉的立场,另一方面源于党在历史中积累的丰富组织资源和群众基础。第二,数字技术的广泛应用是我国社会治理体系的突出特色。我国数字技术虽然起步较晚,但发展十分迅速。与西方国家相比,中国更好地平衡了结果与手段之间的辩证关系,更积极地拥抱能为社会带来福祉的技术,在应用创新上采取了更积极的态度。第三,激发社会协同是中国特色社会治理现代化的重要增长点。我国正处于社会治理由封闭向开放的转型期。但相比之下,社会组织体系还不够完善,社会组织对社会治理的深度参与还有待进一步规范与加强,社会自发组织公共服务的能力还比较薄弱。第四,激发公众参与社会治理的积极性是未来的突出任务。一方面,中国历史上并没有较强的公众参与社会治理的文化传统;另一方面,现代化过程中个体“原子化”的趋势普遍存在,构建出一个具有现代公共意义的友善空间变得更加困难。两种作用相交叠,给调动积极性制造了很大阻碍。第五,完善法律法规,推进基层法治建设,是社会治理体系现代化的立足点。法律覆盖不足的问题依然存在,法治意识还有较大提升和发展的空间。

最后,从面临的突出问题看,与世界主要国家和地区相比,中国能保持社会的长久稳定局面是非常不易的成就,而支撑这一切的关键力量,是中国共产党发挥的总揽全局、协调四方的中流砥柱作用,从而有效避免了政局不稳、政策摇摆、意识形态混乱等问题,社会碎片化程度被有效降低。但是,我国社会治理也具有风险传染的显著特征,很多治理问题最后依赖政府解决与兜底,更加综合性的良性治理方式缺乏发展、运用的空间。

基于以上分析,本文提出全面推进中国特色社会治理体系和治理能力现代化的5条举措。

1.加强党建引领,充分发挥党对各方的协调统合作用,以党的治理现代化引领基层治理现代化。办好中国之事,关键在党的领导。一定要发挥好党的领导这个中国社会治理的最大底气与优势,克服西方群体博弈和崇尚个体主义带来的公共利益困境。不断提升党组织的覆盖度和工作水平,整合地区社会治理资源。要改变过去一刀切的管理领导方式,加强党组织的服务能力建设,积极回应群众需求。不断凝聚社会各方力量,构建多元共建共治共享的社会治理制度。

2.提倡社会治理协同,形成多元共治合力。要不断打破社会组织参与社会治理的各种“隐形城墙”,突破体制、地域、条块之间的界限壁垒,避免各自为政的局面。不断完善和创新社会组织与政府、企业的联动合作机制,加强相关专业人才培养。要大力完善有利于社会组织发展的财政制度,落实公益慈善类社会组织的减免税政策。

3.激励公众参与,形成基层治理共同体。要加大基层社会的建设力度。一方面,以党建为核心,加大精神文明建设力度,以优秀党员为模范榜样,培养基层公众参与精神,提升社会治理动员能力。另一方面,要推进基层治理共同体建设,培育地区性的社会资本,提高群众参与社会治理的组织能力与团结能力。

4.推动数字技术落地,不断增强治理体系的技术含量。要善于使用数据作为分析决策的基底,打通横纵双向的数据链条,形成枢纽型数字中心,破解不同层级、不同地域、不同部门之间的信息孤岛问题。大胆创新数据的应用方法和手段,在赋能基层的同时,要注重隐私保护,降低社会道德风险,并谨慎规划论证,避免重复建设,杜绝盲目投资和浪费。

5.加强治理法治建设,厘清治理责任边界,建立风险传染防火墙,提升社会治理韧性。要建立经济、社会、政治风险之间转化的防火墙,特别是斩断经济风险向社会风险传导,社会风险转化为政治风险,进而导致政府无限兜底的恶性链条。要不断加强法治建设,增强社会抵御风险、快速复原的能力,并为其他社会矛盾解决机制提供充足的发展空间与机会,增强社会治理体系的成长性,稳步提升社会治理韧性。

作者信息:

杨典,中国社会科学院大学社会与民族学院教授,中国社会科学院社会学研究所研究员,100732;

董书昊,中国社会科学院大学社会与民族学院博士研究生,102488。

(来源:《世界社会科学》2024年第6期)

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