【专家专栏】/钱志远：基于共有产权的城市社区治理共同体建设研究

住房商品化改革后，我国城市社区形成了以住房私有产权为核心，以共有产权为纽带，以物业管理区域为边界的新型邻里关系。共有产权是社区业主基于物业共有部分形成的相互扣连关系。现阶段全国各地城市社区物权纠纷高发、频发，业主维权事件增多，业主自治举步维艰。这些纠纷的背后实际上是以共有产权为核心，衍生的权利和利益问题。党的二十大报告明确提出要“健全共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。社区是社会治理的基本单元，物业管理是社区治理的重要内容。如何化解基于共有产权衍生的社区物权纠纷？如何基于共有产权关系建构有效的治理机制，实现城市社区治理共同体？这些问题都是亟待解决的重要课题。

本文认为基于共有产权建设城市社区治理共同体，需要完善共有产权的明晰机制从而厘清社区多元主体的权责关系，优化共有产权的管理机制从而促进社区多元主体的合作共赢，培育共有产权的认同机制从而推动社区多元主体的价值共识，提高物权纠纷的化解机制从而加强社区多元主体的协商能力。我国城市社区治理应该跳出滕尼斯意义上的社区愿景，立足我国社会变迁、经济发展和政治体制的现实情境，基于共有产权的本质联系，建设社区治理共同体。

一、完善共有产权的明晰机制，厘清社区多元主体的权责关系

共有产权不清晰以及多元主体基于共有产权的权责不清晰导致社区衍生了大量物权纠纷。共有产权利益相关主体的社区物权纠纷主要表现为以下三个方面：

第一，业主与开发商围绕地下车位车库、小区会所、物业管理用房等共有部分的权属纠纷；

第二，物业公司将业主共用部分占为己有或用于出租营利的利益纠纷；

第三，业主内部的物权纠纷，包括业主违建违占行为导致相邻权纠纷等。其中住宅小区地下车位车库归属纠纷是共有产权不清晰的典型问题。虽然民法典的颁布及相关地方条例或专项法规为解决地下车位车库归属纠纷提供了法律依据，但在司法实践中各地判决多样化，司法裁判的标准和尺度也不尽相同。地下停车位、物业管理用房等住宅小区的设施处于“产权模糊”状态，业主共有部分的建设面积以及土地使用权存在权属不清的问题。

共有产权模糊的根源在于建筑物区分所有权的制度缺陷。法国《民法典》最早出台了“建筑物区分所有权”的相关规定，解决人们在同一建筑物中共同生活所遇到的问题。“建筑物区分所有权”适用于解决单栋建筑物区分所有权的问题，而缺乏不同建筑物之间共有关系的规范。我国2007颁布的《物权法》把“建筑物区分所有权”的规则借鉴到住宅小区，基本满足了当时住宅小区发展的需要，但是客体由单栋建筑物扩展到整个物业管理区域，不符合我国的实际情况，在实践中引起了多元利益主体的物权纠纷。我国“业主的建筑物区分所有权”概括地把建筑物专有部分以外的部分视为共有部分，业主房产证上确权登记的内容只有建筑面积和套内建筑面积，没有将共有部分进行具体划分和确权登记，业主往往真实地感受到专有部分的存在，忽略了对共有部分的共有权。这既产生了“公地悲剧”的现象，也会产生“物无所主，人必争之”的现象。共有部分权属关系的含糊不清是我国住宅小区业主权利义务关系冲突的根本原因。

物业小区内共用部分的明确界定既关系到区分所有权人对共用部分的维护和使用，也直接关系到区分所有权人对共用部分收益的分配和费用的分摊。物业管理中对共有产权进行确权登记，可以使各方主体对物业专有与共有部分有明确的认识，使多方主体在行使权利的时候把握专有部分的界限，防止利益主体利用专有部分与共有部分界限不清晰的漏洞做出损害相关主体权益的行为。因此，清晰的产权是理清各方权、责、利的基础。我们必须健全建筑物区分所有权制度及相关配套制度，完善住宅小区共有产权的明晰机制，对物业管理中的共有产权进行界定，明确业主共有部分产权的范围，建立统一的登记制度，避免各方主体在产权范围上的混淆以及职能上的错位，厘清社区治理多元主体的权责关系。

二、优化共有产权的管理机制，促进社区多元主体的合作共赢

共有产权管理机制的不完善是引发社区物权纠纷的另一个重要因素。当前物业费纠纷陷入了怪圈：业主不满物业公司服务水平拒缴物业费用，导致物业收费率低；物业收费低，物业公司只能压缩物业服务的人力物力成本或者降低物业服务的标准；物业服务质量下降引起业主不满，业主继续拒缴物业费用。这一怪圈现象背后的根源在于共有产权管理机制的不透明，导致业主与物业公司陷入“零和博弈”的困境。

1.包干制的优势与不足

现阶段，我国大多数住宅小区采用“包干制”共有产权管理机制。“包干制”指业主聘请物业公司支付固定物业费用，物业公司自负盈亏，自行决定物业服务过程，业主在事后进行有限监管的物业管理机制。“包干制”在我国存在较大市场，一方面是因为“包干制”的收费相对低廉，适用于我国居民对物业服务消费承受能力不高的特点，另一方面是因为“包干制”执行简便易行，在业主委员会物业管理知识有限、精力不足的情况下，“包干制”省去了账目审计等繁琐的监督工作。但是，随着我国居民日益增长的美好生活需要，“包干制”逐渐显出越来越多的弊端。在“包干制”下，由于物业公司盈损与业主无关，业主不仅无法了解具体的物业服务成本构成和物业服务流程，而且难以监管物业公司对业主缴纳物业费以及小区公共收益的使用情况。。在包干制的管理机制下，物业服务质量主要取决于物业公司的自我约束和管理能力，业主缺少制约物业公司的实质性办法，造成物业公司与业主的权力失衡，导致小区物业纠纷频发。

2.酬金制的优势与不足

为了改善共有产权的管理机制，我国部分住宅小区实行“酬金制”模式。“酬金制”指在预收的物业服务资金中按合同约定的数额或比例提取酬金作为物业公司的利润，其余资金全部用于物业服务合同约定的支出，物业服务资金的结余或者不足均由业主享有或者承担的一种物业管理机制。在“酬金制”下，业主委员会可以全过程监管物业公司的费用支出，物业公司用于物业服务的每一项开支须经业主委员会审批。“酬金制”不仅提高了业主的知情权和参与权，体现了物业公司对业主“管家”式的服务关系，而且实现了物业服务的财务透明，减少了物业公司和业主在物业费方面的纠纷。但是，“酬金制”的实行对业主委员会的素质要求较高，不仅要求业委会具备良好的物业管理专业水平和认识能力，而且需要业委会委员在物业管理上付出较多的时间和精力。然而，业主委员会只是一个志愿性、公益性的非正式组织，要求非正式组织承担物业管理责任是权责不对等的，缺乏专业知识的业主承担复杂的物业管理事务和小区治理职责是不可持续的。“酬金制”模式主要依靠业主委员会的监管，缺少普通业主的参与，造成普通业主因不信任业主委员会而引发冲突、物业公司和业主委员会利益勾连等非预期后果。此外，“酬金制”下众多物业管理事务需要召开业主大会进行表决，但组织业主大会的成本高、难度大，造成业主集体决策效率低下。

3.信托制的优势与不足

为了突破“包干制”、“酬金制”存在的局限性，我国部分地区探索了“信托制”管理机制。“信托制”是把业主缴纳的物业费及公共收益设为信托财产，全体业主作为受益人，业主大会作为委托人，物业企业作为受托人，物业企业遵守信义义务按照约定进行管理和服务，获得公开的、符合市场条件的管理人酬金的物业管理机制。“信托制”模式的运行可以不需要业主委员会这一主体，物业费和公共收益等资金存入专属小区双密码对公账户，每个业主都可以对物业服务的财务情况、管理服务记录和管理服务标准等全过程进行监督。年度物业费有结余时，归业主共有或滚存下一年度。年度物业费不足时，由业主共同选择追加物业费或者降低物业服务标准。“信托制”基于《信托法》建构社区信义关系，明确了物业公司受托的代理责任及对保护业主财产安全性的承诺，以业主“管家”身份履行专业化的物业管理责任[22]。在“信托制”模式中，物业公司不再是具有垄断地位且与业主们争利的对手，而是与业主共治共存、互利互惠，跳出“零和博弈”困境，达成了权力平衡。虽然“信托制”物业管理模式创新了共有产权的管理制度，但该模式在法律关系、实践过程中还存在较大争议。在法律关系方面，物业服务关系能否适用信托关系以及业主大会作为委托人的资格等问题还亟待澄清。在实践方面，“信托制”如何形成有效的集体决策机制还有待探索。

不同共有产权的管理模式塑造不同社区治理场域的利益关系和运行秩序，决定着城市社区治理共同体的建构机制。我国经济社会发展不平衡，业主对物业服务的认知和需求以及对物业服务费用的承受能力有较大差异。我国城市住宅小区产权类型多样，业主规模从几百人到几万人不等，我们要根据“包干制”、“酬金制”、“信托制”的特点（见表1），结合小区自身状况，实事求是地选择合适的共有产权管理机制。

三、培育共有产权的认同机制，推动社区多元主体的价值共识

理论上，建筑物区分所有权中的共有权和专有权不可分割，但在现实中，所有权人往往真实地感受到专有部分的存在，直接受益的是专有部分，而忽略共有部分的共有权。在现有的建筑物区分所有权制度下，共有部分不清晰导致共有权观念淡漠。共有部分的共有权意味着区分所有权人有权共同管理共有部分，但是共有部分的管理是一种负担。在现代性条件下，以共有财产为纽带形成相互扣连的社区关系本身具有脆弱性。共有部分的管理不仅需要建构物业公司与业主的良性互动关系，而且需要形成业主内部的良性沟通机制。这就需要加强社会建设，需要培育共有产权的认同机制，形成业主群体的价值共识。

一方面，培育共有产权的权利意识，形成利益共同体，使共有产权的利益和契约关系成为社区联结的重要纽带。计划经济时代，单位社区能够形成具有地方感和归属感的共同体，因为单位不仅是大部分城市居民就业和生活资料的来源，也对他们进行组织、管理、教育和保护，形成了生产空间与居住空间的高度重合。今天，现代城市工作和生活的高节奏以及宽广的交往范围，城市居民的生产空间与居住空间高度分离，社区业主很少有闲暇和精力参与社区公共事务，社区只不过是一个有限的社会生活空间。在这种情况下，建构现代城市社区需要新的利益纽带，而共有产权在社区内部能够产生足够份量的公共利益，从而吸引业主参与社区治理的兴趣。利益是业主行使权利的基本目的，利益是产权的基础和基本指向。产权是住房商品化改革后造就的新型财产关系，对于住房的需要以及由此产生的利益追求是业主参与社区治理的出发点。

另一方面，由于共有产权具有外部性和公共性的特征，单纯的利益纽带并不足以形成共同体，个体的利益差异和价值分殊往往使社区关系分化。在培育共有产权的权利意识基础上，建构生活共同体能够促进社区情感认同，克服“搭便车”现象。当下，城市社区的社会流动性和异质性不断增强，社区整合机制和信任机制的效度急剧下降，在社会转型中社区存在法律和道德的失范状态。原有的共同体意识和社会规范已经被逐渐消解，新的共同体意识和社会规范还没有建立起来,社区处于一种“道德真空”或“价值真空”状态。社区业主群体异质性强，业主之间缺乏深入的交往，社区社会资本不足，缺乏共同遵循的一套社区价值规范，缺乏共同体意识来约束自己的行为，这是当前社区治理困境的硬核，也是社会治理转型所面临的困境。情感认同与价值共识是人们相互联结的粘合剂，可以促进社会团结和社会整合。这种共享知识和共享信念是维系社会整合的重要机制，可以协调个人与集体的利益冲突，促进人与人之间的合作。因此，基于共有产权推进社区日常生活的文化建设，引导业主之间形成求同存异的社区文化氛围。我们可以发挥社会组织作用，丰富社区生活，提升社区认同，培育互相尊重、互助包容的社会心态，提高社区社会资本从而促进社区情感认同。

四、形成物权纠纷的化解机制，加强社区多元主体的协商能力

基于共有产权的财产关系，社区业主形成你中有我，我中有你的关系。同时，共有产权也嵌入城市社区治理场域中，受到政府、市场和社会等社区多元利益主体的交互建构。通过业主自治力、物业服务力、行政监管力和党建引领力的相互配合，形成多元共治的良性运作机制。

1.业主自治力是化解物权纠纷的根本力

业主是物权治理的主体，但当前业主在公共事务合作治理的实践中举步维艰。业主自治组织的良序运转对我国的社区自治实践具有重要意义，提高业主自治力应该多措并举。国家立法机构和政府部门应该给业主团体赋能增权，按照责、权、利完全对等的原则，明确界定业主团体的主体权益，提高业主团体的政治合法性与法律合法性。业主团体（共有产权主体）民事主体资格的确立可以明确共有产权的主客体关系，保障业主团体的共有权益。业主团体进行社团法人登记，取得法人资格，使之成为具有民事权利和民事行为能力，能够独立承担民事责任的民事主体。基层政府应该积极吸纳业主自治组织作为社区治理的抓手，加强业主自治系统与其他基层治理系统的协作。

2.物业服务力是化解物权纠纷的推动力

物业服务企业作为参与社区治理的市场力量，应该把推动社区发展作为战略目标，向现代社区综合服务企业转型升级，挖掘物业租赁、陪护养老、家政保洁、生鲜配送、置换租借等社区增值服务，实现社会效益与市场效益的有效结合，拓宽社会价值链，实现市场主体“义与利”的协调。创新“物社联动”模式，加强“全科物业+全科社工”的社区专业人才队伍建设，实现社区工作者和物业从业人员互通有无，实现人员互补、资源互换、合作共赢。运用5G、云计算、区块链和人工智能等技术赋能社区治理，创新“智慧物业+智慧社区”的社区智治模式，加强信息流通和数据交互。根据物业企业在地化的优势和社区居民的个性化需求，推进“物业服务＋社区服务”的方式，在社区养老、幼托和团购等方面拓展多元化、市场化服务职能，改善社区民生服务，增加物业企业在社区的社会资本。

3.行政监管力是化解物权纠纷的保障力

基层政府依法依规对物权治理进行监管的目的在于保障业主权益。对于物业企业的监管，基层政府应该积极探索以信用监管为主导的物业行业监管体系，建立信用信息评价体系和警示名单制度，全面规范物业行业市场行为，及时查处物业企业违法违规行为。根据老旧小区、安置房、保障房和商品房等不同类型小区产权性质和物业类型，实行分类评价标准和监管办法。创新多维度评价体系，构建业主评定、社区评定和协会评定的多方评价模式。完善城市社区治理体制改革，调整行政管理体制，将物业管理融入社区治理体系，使居民自治、业主自治与物业管理统合在基层政权建设职责范围内。完善物业企业的“双管”机制，推进物业管理服务行业主管与属地监管的双轨制进程。对于业主自治的监管，基层政府应建立业委会候选人资格联审把关机制，建立业委会委员专项培训制度，提高业主委员会履职能力。此外，基层政府介入物权纠纷实施的行政监管行为应该明确权责边界，防止与业主自治行为产生冲突，引发次生矛盾。基层政府介入业主自治过程时不能越位，不能代替业主越权干涉，而是要协助、指导、尊重业主的民主权力，这是一条不可逾越的界限。

4.党建引领力是化解物权纠纷的引导力

党建引领多方主体协商共治，凝聚社区治理合力，党建引领力可以转化为社区治理共同体的内生动力。首先，以基层党组织的政治引领为核心，加强社区党组织对物业企业和业主委员会的政治、思想和组织领导，增加多元主体的社区共同体意识。加强思想政治工作，抓业主的思想建设，协调业主利益、价值和情感取向，把握正确的舆论导向，及时对社区中出现的不实信息进行辨别和管控，对“搭便车”思想、利己主义思想进行引导。其次，党建引领的重点不仅是业委会、物业企业，而应是业主整体。党建以基层党组织的组织动员为载体，促进党员带动群众，密切联系业主，提高业主的社区参与意识，培育业主凝聚力，提升社区治理的公共性。最后，以基层党组织的资源链接为路径，搭建平台链接社会资源，建构以社区党组织为核心，居委会、业委会、物业公司和社会组织等多方统筹联动的协商平台，以社区协商方式解决物权治理中的重大事项和遇到的难题，以解决物权治理涉及条块部门多、各方沟通协调难的困境。推进物业行业联盟党组织建设和业主组织协会建设，为社区治理争取更多的专业资源和社会资源。

(本文经过部分删减，原文发表于《宁夏社会科学》2023年第5期。本文为国家社会科学基金青年项目“基于共有产权的城市社区治理共同体建设研究”（项目编号：22CSH008）阶段性成果。作者简介：钱志远，常州大学瞿秋白政府管理学院社会工作系讲师，河海大学社会学博士；张洁，河海大学公共管理学院博士研究生。)